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任丙强 靳子乐:环保行政约谈制度探析
2018年05月08日 10:28 来源:《中国特色社会主义研究》 作者:任丙强 靳子乐 字号

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   [摘要]环保约谈制度是环保监管和政策执行的一种新手段,具有“跨层级”权力运行机制、基于对话的协商共治机制、柔性管理思维和多种政策工具相互融合等特征。其对我国环境治理的核心意义在于在中央环保部门与地方政府之间形成一定的“跨层级共治”,以较高层级的“条”的力量监督较低层级中的“块”,两者之间建立一定的监督关系,并以此确认了地方政府的环境责任。当然,环保约谈制度也存在局限,应从关注约谈效果和环境质量可持续性等方面完善。从长远来看,应从立法和法律执行层面着手解决落实地方政府环保责任的问题,更应不断调整产业结构,实现低碳、绿色和可持续发展。 

  [关键词]环境政策;政策执行;环保约谈;政策工具 

  [中图分类号] D035  [文献标识码] A  [文章编号] 1006-6470201802-0090-06 

  [作者简介]任丙强,北京航空航天大学公共管理学院副教授;靳子乐,北京航空航天大学公共管理学院研究生 

   本文系国家社科基金项目“生态文明建设中的环境冲突及其解决机制研究”(项目编号:14BZZ048)的阶段性成果。 

    

    

  面对严峻的环境形势,当前,政府已经建立了较为完备的环境保护法律体系与管理体制,并应用命令控制、市场激励、志愿行动和公众参与等多种政策工具推进环境治理。{1}政策工具的不同选择会引发不同的行为导向,治理效果也具有明显差异。环境保护部2014年开始实行的行政约谈制度(以下简称为“环保约谈”)作为政策执行工具在很多个案中取得明显效果。针对中央层面的环保约谈进行研究,阐释环保约谈的独特作用及其与传统环境政策工具的差异,可以为环境政策工具的选择提供参考。 

  一、环保约谈的概念界定与文献综述 

  1. 环保约谈的概念界定 

  在既有的研究文献中,学者在不同含义和不同层面上使用环保约谈一词。首先,环保约谈中“约谈企业”和“约谈政府”存在差别。约谈企业负责人的“督企”行为是相关环保部门对辖区内违法企业负责人进行约谈,属于环境行政手段;而约谈政府则属于行政问责和监督手段。两者在性质和功能等方面都有本质差异。{2}其次,环保约谈分为国家或中央层面的约谈和地方层面的约谈。国家层面的环保约谈特指环保部直接约谈地方政府行政负责人,即2014年环保部《约谈暂行办法》规定的新型行政措施。在该办法中,环保约谈是指“环境保护部约见未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关负责人,依法进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施”{3}。环保部直接或委托下属环保督查中心就某地区的环境问题与地方政府进行“约谈”,并将约谈过程和结果向社会公开并接受监督。而地方层面的约谈是省级、市级环保机构对下级政府机构以及相关企业的环保约谈。本文专门研究中央层面由环保部实施的约谈。 

  2.环保约谈研究综述 

  当前关于环保约谈的研究文章不多,主要是以单个案例的方式研究了环保约谈的运行和作用机制。葛察忠等以安阳为案例,详细分析了环保约谈的法律基础、过程、地方政府的行动反馈等重要问题,认为环保约谈已发挥了重要作用,但也存在一些普遍问题。例如,地方政府采取了过激的行政手段、过分针对地方环保局长、约谈约束性不强等问题。{4}从政策执行角度来看,环保约谈主要是通过增强上级环保部门的权威、弱化同级政府非法干预、调整政绩激励结构等方式来促进政策执行。{5}从权力结构来看,环保约谈导致新型权力关系的形成,从传统的矩阵式政策执行网络转变为“共识互动式”执行网络,实现环境管理体制内外监督权力的有效整合。{6} 

  综合来看,中央层面的环保约谈被认为是较为有效的,其原因主要在于:一是环保约谈从约谈企业转变为约谈地方政府主要负责人,成为环境问责的新常态;二是环保约谈增强了环保部门的权威;三是环保约谈促使政策主体权力责任关系的改变以及行为选择的变化。同时,由于学者对于环保约谈产生效果的解释不同,提出的政策建议也存在差别。一种观点是强化环保约谈中的党政同责,建立环保约谈后续的行政强制机制,环保约谈要与地方领导干部的考核挂钩。{7}另一种观点则强调环保约谈要强化地方政府的环保责任,并引入市场和社会力量。{8} 

  这些研究有助于深化对环保约谈作用发挥的认识,然而当前的研究较少关注环保约谈促使地方政府行为发生变化的具体手段和根本性动因。实际上,环保部对地方政府拥有并行使着下达环保指令和环境考核的权力,但从实践上来看,很多措施往往并不能实现预期效果。因此,环保约谈到底是通过哪些途径来影响地方政府并使其行为发生转变,中央层面的环保约谈在实践中的特殊性到底在哪里,其背后的理论意义又是什么,这些问题均需要进行深入探讨。 

作者简介

姓名:任丙强 靳子乐 工作单位:

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