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付宇程:政务大数据治理中公民权利保护的国际经验
2019年09月10日 11:26 来源:《哈尔滨工业大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期 作者:付宇程 字号

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  摘要:大数据技术除了可以为公共政策制定提供更加精准、及时的数据从而优化社会治理之外,还可能带来不当使用或泄露公民个人信息等社会风险,对公民个人权利造成损害。从国际经验来看,政务大数据的利用主要涉及公民隐私权和公众参与权两项常见的公民权利。针对隐私权的保护,公共部门可以构建主动隐私保护框架,通过包括数据匿名化在内的各种隐私增强技术保护政务数据采集和使用过程中的个人可识别信息。针对公众参与权,公共部门可以通过开放数据计划主动保障公众对政务数据享有包括知情权、表达权与监督权等在内的多元化参与权。

  关键词:政务大数据;公民隐私权;公众参与权

  作者简介:付宇程(1986—),女,内蒙古巴彦淖尔人,助理研究员, 法学博士,从事行政法学与政治制度研究。

  以2015年国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》和2016年中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《国家信息化发展战略纲要》为标志,我国正式将大数据确立为优化公共治理的一项国家战略。在地方实践层面上,各地政府纷纷投资大数据项目、设立大数据产业发展中心以及大数据管理局。但是总体来看,我国政务大数据建设仍处于起步阶段,有关大数据技术在社会治理中的操作规范以及相应的风险防范问题亟待研究。

  国际上,美国、欧盟等国家和地区的大数据技术以及大数据社会治理的应用比中国先行实践几年。既有国际经验的一个重要启示是:不仅要在国家战略层面上高度重视大数据技术为公共治理改进带来的机遇,而且要格外重视相应的风险防范问题,尤其是要重视建立政务数据采集利用中保护个人信息的专门法规以及政务信息对公众开放的标准。

  一、政务大数据治理:机遇与风险并存

  大数据(Big Data)是一个新概念,在信息学中还没有形成统一的定义,但是与普通数据相比,其所具有的一些基本特性已逐渐达成共识。大数据概念首次出现在1998年的《科学》杂志上[1][1],直到2001年麦塔集团(META Group)的分析师道格·莱尼(Doug Laney)在报告中首次明确界定了大数据的3V特性,即数据量的规模(Volume)、数据即时处理的速度(Velocity)与数据格式的多样化(Variety)[2],[2]大数据概念开始被公众广泛认知。上述三个特性意味着大数据技术出现之后才有了对庞大数据集合进行快速处理的能力,并且有效处理包括传统的数字化计算机语言格式之外的新兴数据格式,包括以非计算机语言形式储存的文本数据、电子邮件、视频、音频、股票数据等。总之,大数据时代的数据处理追求的不是随机样本,而是全体数据[3]。[3]

  作为一种革命性的信息汇集和处理技术,大数据不仅应用于商业领域,近几年也开始在社会治理和公共政策领域发挥逐渐突显的作用,政务大数据概念由此形成。政务大数据是指政府所拥有和管理的大量数据集合,包括自然信息、社会主体信息、城市建设信息、社会管理信息、以及服务与民生消费类信息等各类政府在政务工作中所形成或间接获得的数据。[4]美国以其领先的大数据技术率先实现在公共治理领域的应用。2012年3月,美国联邦政府启动了大数据研究和发展计划,同年5月,总统奥巴马发布“构建21世纪数字政府”战略规划,正式确立了国家大数据战略,帮助政府以有效的技术处理庞大而复杂的政务数据信息。[5]在美国的影响下,世界各主要国家和地区近几年纷纷将政务大数据建设确立为一项国家战略,对大数据的掌控权甚至成为国家竞争力的一种。

  政务大数据概念的出现以及政务大数据作为一种新型公共治理模式的出现,主要是基于公民和政府越来越多地进行数字化办公和生活,这些数据痕迹为政府快速、准确决策提供了巨大的信息基础。与传统公共治理模式对公民需求不敏锐、决策效率低下等特点相比,大数据治理带来了前所未有的机遇。网络空间的兴起使得公民在社交工具的帮助下有更多渠道反映对公共政策的诉求,而越来越充分的社会数据也促使政府决策重心得以下沉,有更多机会和渠道真正了解公民的需求。以中国合肥市近来有关教育公共设施的一次公共决策为例,当地政府在分析幼儿园的分布现状、学位供给以及学位需求情况时,用大数据计算的方式比对真实的供需状况,为下一步教育设施的布局、规模和位置的准确决策提供了依据。[6]

  但是,大数据技术也带来很大的风险。由于大数据技术需要在雄厚的资金基础上进行基础设施、人才培养、技术研发等投入,所以大数据资源实际上都集中在超大型的商业机构或者国家机构手中,并客观上形成了大数据的掌控和使用者和作为数据来源的弱小社会个体之间的力量悬殊。有学者指出,通过掌握大量数据,这些超大型机构拥有了收集、分析和预测个人信息的权力,强大的信息库在信息伦理规范尚未建立时形成了一种集权效应。[7] 而当国家机构成为个人信息最大的收集、处理、储存和利用者时,国家也成为利益关涉方,在保护个人隐私时的立场可能不再超然。[8]

  在国际上,掌控大量公民个人数据的权力已经成为值得警惕的一种新兴权力,被称为大数据权(Power of Big Data)。[9] 2014年5月美国政府发布的《大数据:把握机遇,守护价值》白皮书中明确指出要警惕大数据技术对隐私和公平等长远价值所带来的负面影响。负面影响突出地表现为政府部门对公民个人信息记录的无限制获取,并通过大数据监控系统在公民不知情的情况下监视其生活,严重侵犯公民隐私。除了上述极端案例之外,许多国家创建的日常个人征信系统都是以公民身份号码、法人和其他组织统一社会信用代码为基础,可以囊括公民和法人的一切消费行为的电子记录。商业机构或者政府部门可以利用这种统一信用信息数据库观察和预测公民的财务状况、工作情况,甚至包括旅游和签证等个人生活行为。

  如果侧重公权力行使和公共治理的便捷化而忽视公民权利保护的话,则大数据社会治理很可能形成一个新的风险社会。与传统的数据监管相比,大数据治理带来的隐私风险集中体现在三个方面:第一,大数据基于其数据量规模(Volume)的特性,可以实现对个人生活全方位的监控。第二,大数据技术强化了交互信息数据的分析技术,增强了对个人行为的预测性。第三,大数据以网络信息库为载体,因此某些公民个人隐私信息一旦进入大数据存储库就终生无法删除,公民不再拥有被遗忘的权利(Right to be Forgotten)。要想防范上述风险,关键是要建立一套在大数据的应用过程中保护公民权利的法律制度。各国对公民大数据权利的保护主要建立在公民个人隐私权和公众数据参与权的基础上。公民隐私权是公民的基础性权利,即个人信息不受侵犯的消极权利;而公众参与权则是公民大数据权利中更高位阶的权利,即公民可以主动获取政务数据的积极性权利。

作者简介

姓名:付宇程 工作单位:中国社会科学院政治学研究所

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