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乡村振兴战略下乡村治理主体冲突及其化解策略
2020年08月27日 10:36 来源:《宁夏社会科学》2019年第6期 作者:高千 张英魁 字号

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作者简介:

 

  作者简介:高千,男,山东科技大学马克思主义学院讲师、博士,主要研究方向为马克思主义中国化;张英魁,男,曲阜师范大学政治与公共管理学院教授、博士生导师,主要研究方向为基层社会治理。

  内容提要:国家与社会力量对乡村治理的共同介入,形成了乡村治理中的多元主体,主体之间的冲突因事关乡村社会的发展稳定而成为理论界与实务界关注的重要议题。由于主体的利益之争、化解制度平台的缺失及其自身的主观认知等原因,表现出一定程度的冲突。我国乡村治理主体冲突可以划分为乡镇政府与村委会的冲突、村支部与村委会的冲突、村委会与社会组织的冲突三大类型。乡村治理主体冲突的化解路径可以从何以可能与如何可能两个方面探讨,如从冲突管控转向冲突治理、关注冲突方的内在诉求、规范治理行为与职能、针对不同类型的冲突选择不同的治理策略等。

  关 键 词:主体冲突/乡村治理/乡村振兴

  标题注释:山东省社会科学规划一般项目“治理能力现代化视域下中国农村社会冲突及其治理研究”(项目编号:16CZZJ07);青岛市社会科学规划项目“乡村振兴视域下乡村治理机制研究”(项目编号:QDSKL1801109);山东科技大学人才引进科研启动基金项目“中国农村社会冲突治理主体及其化解机制探究”(项目编号:2017RCJJ088)。

  一、引言:乡村治理主体冲突的提出

  改革开放以来,农村城镇化、工业化、产业化进程得到了快速推进,尤其伴随着“乡村振兴战略”的实施,广大农村面貌焕然一新。但是,我国正处于社会转型的关键时期,社会制度和社会结构发生了深刻变化,与之伴随的农村社会利益主体多维、生活方式多样、价值观念和思想文化多元的场域,同时处于现代化和后现代化叠加的宏观背景下,社会成员逐渐分化,组织化程度日益下降,利益结构出现巨大调整,种种现象都会作用于人的心理,进而影响农村社会发展的公正性、协调性和可持续性。在这一过程中,各种矛盾、问题抑或冲突不可避免地显现出来。这些矛盾、冲突都是依附于一定的主体,集中表现为主体之间的矛盾或冲突。对此,马克思主义冲突理论也认为,任何社会由于在分配稀有、贵重资源方面存在着不平等与不公正的现象,这种不平等与不公正是造成不同阶级、阶层之间冲突的总根源。[1]

  乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署,是新时代解决“农业、农村、农民问题”的新旗帜和总抓手,为推进新农村建设与社会和谐稳定提供了基本遵循。在乡村治理过程中,广泛存在着不同主体之间的矛盾冲突,其主体的多元性、组织的复杂性、问题的尖锐性严重影响着乡村振兴进程的推进。不论是否意识到,一个客观事实是,乡村治理主体之间的矛盾冲突因关涉到乡村基层社会的稳定而备受关注,也成为能否顺利实施乡村振兴战略的关键所在。基于此,本研究在样本选择上,为使样本更好地具有代表性和可行性,根据经济社会发展状况和乡村发展水平,选取青岛、泰安、贵阳、铜仁、西宁、海东等地市的乡村为样本,在实地调研中采用“城市—县(区)—乡镇—行政村—村落—受访者”逐层抽样与随机抽样相结合的研究方法。按照每个行政村随机选择40位村民进行调查,共发放问卷920份,回收有效问卷902份,回收率98.04%,符合问卷调查相关要求,可信度较高。本文以访谈资料和调研问卷为基础,试图对乡村治理主体冲突类型、缘由及其治理等相关问题进行系统探究。

  二、乡村治理的多元主体:基于公共冲突治理的视角

  改革开放之后,尤其在广大农村推行村民自治以来,废除了人民公社制度,代之以乡镇国家政权组织和基层社会组织,农村内部的非正式权力组织得到复苏,形成了治理主体多元共存的乡村治理网络。借用马克斯·韦伯(Max Weber)对权力进行的“正式权力”与“非正式权力”①的二元划分,乡村治理主体也相应地划分为正式主体和非正式主体两部分。

  所谓正式主体,即在乡村社会范围内行使正式权力的主体,主要指法律制度规定并以法定的方式行使权力的主体,如承担行政管理权的乡镇政府,行使政治领导权的村支部、行使村民自治权的村委会等。非正式主体是村民对法律制度以外建立起来的社会组织或个人权威予以接受和服从的主体,如家族宗族、乡贤、普通村民等。这些主体凭借其特殊的身份、经济上的成功或丰富的社会资源,在农村社会具有一定的影响力和号召力。鉴于“乡村内部各种力量与外部力量共同构成乡村治理的客观现实”[2]因素的考量,乡镇政府、村支部、村委会、家族宗族、乡贤、普通村民等都应是乡村治理的主体,只是其参与的形式不同而已。

  表1 乡村治理主体性质属性一览表

  

  由于乡镇政府、村支部、村委会、家族宗族、乡贤等主体分别与基层政权、行政权、自治权相关,结构上属于科层、网络等不同结构,产生方式上也不相同,所以彼此之间有着各自不同的行动逻辑。乡镇政府是国家行政序列之一,属于科层制结构的行政性组织;村支部是中国共产党在农村建立的基层组织,是国家行政性权力在农村社会的代表;村委会、家族宗族、乡贤、退休教师等是乡村社会内生性权力,都属于自治力量的范畴,但都代表着不同的利益(如表1所示)。由于各主体的权利属性、产生方式、行为原则和代表立场的不同,乡村治理中多种权力交织在一起,由此形成复杂的权力关系。鉴于其自身权力的有限性、资源的稀缺性和主体的互动性,为了满足自身的利益和要求,都尽可能地影响其他治理主体的决策,这就为矛盾和冲突的产生提供了可能。

  另外,也可以通过调研结果说明,在“当您遇到村庄矛盾、冲突时,如何解决?”一题中,结果显示,选择向“乡镇政府”求助的村民占19.4%,选择向“村支部”求助的村民占21.4%,选择向“村委会”求助的村民占25.3%,选择向“家族宗族”求助的村民占17.8%,选择向“乡贤”求助的比例占8.4%,选择向“邻居朋友”求助的比例占7.7%(如表2所示)。

  表2 村民遇到矛盾冲突时的求助对象统计(N=902)

  

  从表2可以看出,当村民遇到矛盾、冲突时,人们更愿意选择向以村委会为代表的正式组织求助(乡镇政府、村支部、村委会三者所占比例为66.1%),可见正式组织在乡村矛盾化解、社会稳定中的重要作用。正如有学者指出的“正式组织是中国乡村社会中的一种基本结构,也是维持乡村生活运行的主要权威系统”[3]。在非正式组织中,有17.8%的村民求助对象选择“家族宗族”,这一数字说明家族宗族在村民日常生活中是一种不可低估的力量,其作用也是不可忽视的,在乡村治理中也发挥着重要作用,因为“族权是国家政权的一种不可缺少的辅助形式,是仅次于国家政权的一种有系统的权力”[4]。此外,还有8.4%、7.7%的村民求助对象分别选择乡贤和邻居朋友。从调研数据可以看出,上述求助对象均构成了乡村治理的主体。

  三、乡村治理主体冲突类型:基于三种冲突的分析

  伴随着乡村权力结构的快速分化,由于乡镇政府的行政管理权、村支部的政治领导权和村委会的村民自治权之间没有贯通性,村支部与村委会之间权责规定存在交叉,缺乏可操作性,及其以家族宗族权力为代表的非正式权力对正式权力的渗透与影响,在乡村治理过程中就集中表现为乡镇政府和村委会的冲突、村支部与村委会的冲突、村委会与社会组织的冲突。

  (一)乡镇政府与村委会的冲突

  从制度文本的规定看,乡镇政府与村委会之间不是上下级之间的领导关系,而是“指导与被指导”的平等关系。在自治权与行政权的衔接上,二者并非如制度规定的“指导、帮助、支持”关系,而是“在运行过程中出现了偏离”[5]。双方没有沿着既定的路线,偏离了运行的制度轨道,在实践运行中不可避免地产生矛盾和冲突。

  1.乡镇政府对村委会的控制与干预

  在压力型体制之下,乡镇政府为了完成上级政府安排的工作任务,对村委会进行支配与控制就成为常态。从调研看,主要表现在以下四个方面。

  (1)在村委会选举方面,从“村民直选”异化为“乡镇钦定”。根据《村组法》等相关规定,村委会由村民直接选举产生,乡镇政府可以对选举过程给予必要的指导、帮助。而乡镇政府为实现自身目的,以“指导”的名义干预选举工作。如在关键环节上动用手段,如更改选举时间,临时变更计票员、唱票员和监票员;为“理想人士”大肆宣传,试图引导选民的社会舆论和选举方向;在没有上级批准或不征求村民意见的前提下,强行任命或撤换村干部,或无故不进行选举等。

  (2)在村务决策方面,从“由民作主”异化为“为民作主”。根据现行制度规定,农村公共事务实行民主决策,村民拥有村级事务的决策权,即“由民作主”。但在实际运作中,乡镇政府为确保行政工作的完成,不顾村民、村庄实际,直接对其自治事务包揽包办,其结果就表现为“为民作主”。

  (3)在村务管理方面,从“自治管理”异化为“行政管理”。根据现行制度安排,农村公共事务、经济事务、社会事务的管理由村民直接或间接参与,实行全体村民的民主和自治管理,但是乡镇政府为了保证政令畅通与自身工作的便利,干涉或垄断村务管理权就成为常态,使得村民的民主自治管理有名无实。

  (4)在村民监督方面,从“财务公开”异化为“村财乡管”②。所谓监督,即检查、审核、督促的作用,村民监督是村民自治中不可或缺的环节。当前在实践运行中,村务公开是实现村民监督的主要方式和途径。在村务公开的事项中,财务是否公开成为村民最关心和最感兴趣的内容。财务管理是村民自治事务的重要内容,理应受到村民的监督。但从调研看,在村委会财务管理上普遍实行“村财乡管”,由乡镇政府进行统一监管。这一做法虽然有利于保护集体财产,防范村干部的贪污腐败行为,但违背了村民自治的契约精神,是对村民自治权的侵犯和干涉,也不利于实现村民民主监督的权利和要求。

  2.村委会对乡镇政府的冷漠与抵制

  从上述乡镇政府对村委会的运行逻辑看,基于乡村社会的调研,在现实运行中有部分村委会完全听从乡镇政府的要求,把执行乡镇政府的行政任务作为其中心工作,无暇顾及乡村自治事务,这样必然失去村民的信任和拥护。事实上,越来越多的村委会表现出与上面类型相反的特征,不再对乡镇政府马首是瞻,而是阳奉阴违,想方设法采取各种措施和途径弱化乃至抵制乡镇政府的控制和干预。正如笔者在青海互助县调研时所了解的③,在村委会选举中,村民威望较高、为民办事的麻某某仍获得了较多的选票,而乡镇政府满意的刁某某却没有当选。说明乡村社会“是一个熟悉的社会,没有陌生人的社会”[6],维持其权力与社会秩序运行的是日常生活中形成的信任和约定俗成的规范,村民在选举中把选票投给谁是非常清楚的。在麻某某看来,村委会作为村民自治组织,有权决定乡村内部事务,无须接受乡镇的指导。因此,对村民负责就成为日常行动的内在逻辑与指导准则。于是,在实践中就形成了对乡镇政府不再唯命是从,对其管理抱着冷漠甚至是抵制的心态,不可避免地导致矛盾和冲突。

  (二)村支部与村委会的冲突

  村支部和村委会作为性质和构成各异的两个基层组织,各自发挥着独特的治理功能。在实际运行中如何处理二者的关系即成为影响其权力行使、事关乡村治理状况的重要问题。虽然现行制度对二者的关系作出了较为明确的规定,但是也存在着职能交叉、管理权限不清晰的问题,致使在实际运作中出现矛盾和冲突。基于对乡村社会的调研,将二者冲突的表现分为以下三种类型。

  1.互不认同。互相不认同是二者在政治心理、内在思想上的基本认知,还没有演变为外在行动。村支部之所以不认同村委会,主要有两个方面:一方面,村支部权力主要来源于乡镇党委的授予,是国家权力的代表。与村委会相比较,无论在依靠力量、组织机构还是工作能力上都有无可比拟的优势。另一方面,村支部对村委会成员的当选存在着片面认识。认为村委会成员都是靠非法手段如贿选、拉票、宗族势力的干预当选的,而非村民的真实意图,因此在心理上难以认同和接受。

  相应的,村委会对村支部也存在着不认同,主要表现为:一是《村组法》明确规定,村委会是一级村民自治组织,实行村民的自我管理、自我教育、自我服务,依法独立开展工作,不再依附于其他组织;二是村委会成员是由村民直选产生,相比于党支部,拥有更大的民意性、直接性,因此认为,只要不违背民意,就可以不接受党支部的领导。可见,二者都存在着不认同、不信任的心理,在现实中容易造成矛盾和冲突。

  2.互不支持。一些村支部以“领导核心”自居,不能正确看待村委会的性质、功能及其职责权限,对于村委会制订的各种方案、计划及其开展的活动表现出冷漠甚至消极应付的态度,以达到弱化村委会的目的。例如,在对村委会提出的“美丽乡村”建设方案进行讨论时,故意寻找借口不让通过;对入党申请进行讨论和表决时,专门为难村委会的成员。

  在实践中也存在着村委会不支持党支部的现象,主要表现为两点。一是从民意的代表看,村支部仅仅是少数党员选举的结果,而村委会是全体村民投票选举产生的,应该是村委会说了算,无视或抵制村支部的工作。二是在利益代表上,党支部在开展工作过程中不可避免地触犯村民利益,这种矛盾容易转嫁到代表村民利益的村委会身上,因此造成村支部和村委会之间的冲突。如笔者在调研中了解到,村支部要求全体村民开会学习党中央文件,因村委会个别成员忙于农耕或个体经营而难以参与,村支部在村委会成员会议上对其进行了批评,容易造成两个组织之间的矛盾。④

  3.公开对立。公开对立是村支部和村委会冲突剧烈的外在表现形式,主要表现为工作上的争权夺利、相互拆台、互相攻击,以至于到了势不两立,互不相让的程度。[7]从调研来看,争权夺利集中体现在村务决策、村干部任免、经费使用等方面,无疑这些方面都涉及资源和权力的争夺与占有,因为资源和权力是“可以从中得到利益的事物”[8]。相互拆台主要指二者在工作中彼此对立,相互反对。例如青海同仁县某村支部书记为低保户评选问题,与村主任发生了争执,村主任拗不过书记,最后气得说了一句“那你定的名单,我都不同意”,说完一拍桌子就走了。⑤互相攻击是指针对对方工作中存在的问题、瑕疵制造矛盾,丑化对方。例如贵州碧江区某村村两委针对承包地平整土地引发的冲突事件,在村主任不知情、村民会议没有讨论的前提下,村支部书记拍板决定施工。村主任知道后,带领村民前去阻拦施工。⑥

  (三)村委会与社会组织的冲突

  在乡村振兴背景下,如何维持乡村秩序成为关系乡村发展稳定的重要问题。乡村社会秩序的建构是乡村正式组织与社会组织共同作用的结果。其中社会组织的代表无疑是传统文化尤其是血缘、地缘、业缘等关系内嵌于乡土场域而形成的家族宗族、乡贤等内生组织。从调研看,大多数农村或多或少存在村委会与家族宗族、乡贤组织等社会组织冲突的现象,主要表现如下。

  第一,基层民主选举引发的冲突。虽然村民的民主意识和参与意识得到了提升,但是在“熟人社会”环境下,村民内在的传统意识、人情关系及其从众心理仍是其行动、行为的重要影响因素。无可置疑,村民都希望本家族成员在选举中胜出。一旦本家族成员当选,往往利用传统的血缘、地缘等纽带形成利益团伙,采用不正当手段来维护和满足本家族的各种利益和其他要求,致使村委会工作失去效能与作用,从而陷入被动或瘫痪状态。

  第二,村庄自治事务治理引发的冲突。村委会作为村民的“当家人”,本应代表和维护群众的根本利益,但在实践中,存在着诸如村务不公开、作风不民主、独断专行、滥用职权、贪污腐败等问题,从而引发村民心理上的不满。但村民处于类似“麻袋中的一个个的马铃薯”[9]的原子化状态,行动上较为松散,心理上往往认为“这不是我一个人的事情,我不想自己一个人得罪村主任”⑦。富于理性的村民在传统意识影响之下,要维护自身的合法权益,需要组织起来,通过血缘、地缘、业缘等关系纽带形成的关系网络如家族宗族、乡贤等社会组织就成为利益表达与集体行动的重要途径。有的家族宗族或乡贤组织基于自身在资源、阅历、经验、资本等方面的优势,在村庄的影响力超过了村干部,进而成为“说话管用”的头面人物,凭借其威望和权威剥夺村委会的话语权,由此村委会与社会组织的冲突得以形成。

  除此之外,笔者在调研中还发现,少数村民基于自身雄厚的社会资源、资本、性格等方面的因素,在遇到矛盾、冲突时绕过家族宗族、乡贤等社会组织的关系网络,直接与村委会发生冲突。以村民求助对象为例,表2调研数据显示,向普通村民求助的仅占7.7%,在所有治理主体中占比最少,故不再详细讨论这一冲突类型。

  四、乡村治理主体冲突发生的三大因素:利益、制度与认知

  当前我国乡村社会出现的主体矛盾或冲突是多方面共同作用的结果,既有乡村内部的因素,也有乡村外部的因素;既有客观方面的原因,也有主观方面的原因。但综合来看,可以归纳为以下三个方面。

  (一)利益之争:乡村治理主体冲突的根源

  乡村治理主体冲突产生的原因多种多样,具体的诱因也千差万别,但根本原因都是一样的,即冲突主体之间的一方或双方的利益受到损失或侵害。在社会转型过程中,伴随着市场经济社会的发展,极大地改变了乡村社会面貌,为其提供了新的源泉和动力,同时也出现了诸如社会结构分化、阶层矛盾凸显、贫富差距拉大等一系列问题,致使乡村社会由于利益关系而诱发的矛盾和冲突显著增多。一方面,当前社会结构正处于由统合型社会向分化型社会转变的特殊时期,农村出现了前所未有的分化,社会阶层与群体日益增多,社会异质性不断增强,不同个体、群体、组织之间的利益矛盾日益突出,并随着经济、文化、诉求的交织日趋复杂。另一方面,社会结构分化条件下,乡村利益格局也得以调整和变化,与之相适应的多元化利益评价制度与分配机制还没有建立,致使多元主体下的冲突表现得更为混乱和无序。

  在上述宏观背景下,各主体凭借其职位、权力、资本、声誉等因素的影响,为维护和捍卫自身的权益而进行博弈。只要有利益的存在,不可避免地存在或隐或显的矛盾或者冲突,因为利益是诱发矛盾或冲突的根源所在,正如有学者所指出的,“利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源,也是所有冲突的实质所在”[10]。上文三种类型的冲突诱因涉及思想观念、环境污染、征地拆迁等多个方面,但各主体的利益损失是引发冲突的终极根源,正因为如此,才呈现出冲突类型的多元化和多样性。

  (二)化解制度平台缺失:乡村治理主体冲突的直接因素

  乡村治理主体冲突预防、调解制度和化解平台建设与冲突的产生息息相关。进一步说,乡村治理主体冲突的产生、激化乃至升级多是制度平台建设滞后甚至缺失所致。主要表现在两方面。

  一是主体冲突预防、化解制度平台不完善。乡村治理主体冲突预防、化解相关制度、法律、平台不健全是冲突产生的直接因素。在社会转型期,尤其在市场经济体制的推动下,乡村社会普遍存在诸如贫富差距拉大、征地拆迁、土地流转、城乡文化碰撞、生活方式和价值观念冲突等一系列问题,这些都是产生矛盾、冲突的潜在因素。所以,为了避免冲突的出现,制定相关的预防化解制度、平台就成为重要选择,让其明确“该怎么做,如何去做”,否则村民往往无所适从,极易采取不理智的行为。例如在村委会与社会组织冲突中,主体冲突的预防、排查机制和平台建设并没有纳入到乡镇政府和村委会工作范围之中,在职能划分、办公场所、排查网络、调解平台等方面无法得到有效保障,由此造成冲突的出现。二是乡村现行管理制度不健全。乡村管理制度不完善不健全是引发冲突的另一诱因。在社会运行中没有相应的制度约束容易出现矛盾和冲突。村支部和村委会之间的矛盾和冲突就是一大例证。《中共农村基层组织工作条例》规定,党支部负责“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重大问题”,而《村民委员会组织法》规定“本村经济建设和社会发展中的问题,都应由村委会提交村民会议讨论决定”。可以发现二者矛盾的规定,究竟是由村支部讨论决定?还是由村民会议讨论决定?所以,在村支部和村委会运转中出现矛盾和冲突也就不可避免。

  (三)传统认知:乡村治理主体冲突的主观因素

  改革开放以来,市场化、信息化、城镇化进程不断加快,在推动乡村社会发展的同时,社会阶层与群体日益增多,社会异质性不断增强,利益格局变动明显,思想观念日趋多样化,影响村民内在思想和外在行为的主导原则不再是传统习俗和村规民约,而是“经济人”理性原则和自我利益观念。显然,这一生活模式之下的价值、理念和原则与传统的伦理道德传统形成强烈的反差,不可避免地产生冲突和矛盾。如通过村民选举产生的村干部,本应代表和维护村民的利益,但是治理中由于村务不公开、失职渎职等行为侵犯村民权益。这与村民对村干部的信任与尊重形成了显著对比,从而引发群众不满。在城镇化进程中,村民由于受到文化知识、技术水平、工作经验的限制,只能从事简单的体力劳动,岗位竞争力较差,工作机会较少,收入水平较低,普遍存在自卑心理。尤其是被征用土地后面临持续高涨的房价,村民对失地补偿的不平衡心理,加剧了被剥夺感和对社会的抵触与愤恨。可见,主体的主观认知与思想观念也是造成冲突的重要一维。

  五、乡村振兴战略下乡村治理主体冲突化解:何以可能与如何可能

  研究乡村治理主体冲突的目的在于,弄清诱使主体冲突发生的原因及其机理,并通过厘清现实运行中乡村治理政策制度的得失,重新确立新时代乡村治理的现代理念与治理策略。那么,在乡村振兴背景之下,我国乡村治理主体冲突如何化解呢?我们可以从何以可能与如何可能两个方面着手。

  (一)主体冲突化解何以可能:从冲突管控转向冲突治理

  实现乡村善治是人们的永恒追求。从调研看,当前乡村社会建设和管理的理念还比较落后,仍处于传统“行政管控”的理念之下。主要表现为“村民委员会这一群众自治组织不知不觉地走向行政化,一些地方习惯于运用自上而下的政府力量进行治理”[11]。显然,这一传统的理念并没有厘清乡村社会主体之间内在关系的实质,这也是当前产生冲突的关键原因。美国政治学家西摩·马丁·李普塞特(Seymour Martin Lipset)也指出:“如果一种政治系统不以允许权力和平等竞赛的价值体系为特征,民主就会变得混乱无序。”[12]因此,这就需要把旨在强调国家与社会二元对立的管控模式转变为主张政府与社会合作和协商的治理范式,即实现从冲突的管控转向冲突的治理。

  在主体冲突治理中,在借鉴治理的理念、原则和方法的基础上,需要乡镇政府、村委会、村支部、社会组织、乡贤等各个治理主体之间的协作与配合、平等协商,实现冲突的“参与式治理”。也就是如何把冲突的客体(参与者)转变为冲突治理的主体?这可以从两个方面进行探讨。

  1.满足各利益相关方的内在诉求与真正需求

  冲突双方只有摒弃各自的立场之争,转向对物质和利益的谈判过程,才能了解冲突各方的内在需求及其真实意图。如图1所示,A区域是冲突双方摒弃各自立场之后转向物质和利益谈判时所获得的收益,B区域为双方达成共识后在需求层面获得的收益。[13]从图中可以看出,后者的收益要远远大于前者的收益。以征地拆迁引发的冲突为例,村民的出发点无非是希望获得可观的利益补偿,更多的关注“补偿多少”(利益),而不是“愿不愿拆”(立场);而基层政府部门在实践操作中采取的措施,如暴力拆迁、围追堵截村民等,都是对村民所持立场(“愿不愿拆”)的回应,关注的并不是村民的利益诉求与内在需求。因此,在主体冲突化解中,应把各方立场的争端转向物质和利益的谈判,继而发现和满足双方的共同需求,以实现冲突双方的共赢,从而为乡村振兴创造良好的社会环境。

  图1 冲突各方立场、利益、需求的吻合度

  2.重塑理念,规范各主体在治理中的行为与职能

  第一,乡镇政府要实现从全能型向有限型政府转变。作为乡村社会建设、发展的直接推动者,乡镇政府要转变政府职能,应做“裁判员”而不是“运动员”,把对乡村自治事务的干预转变到对其引导和监管上来。针对乡村矛盾纠纷多发的现状,建立健全乡镇、村庄、小组、居民矛盾冲突调解制度平台,实现线上线下联动。同时提供政策、法律咨询、司法调解、治安、信访等方面的服务,对村民诉求及时办理、反馈,打通为民服务“最后一公里”。第二,乡村党组织要实现从干预型向服务型的转变。基层党组织是社会治理的基础,是乡村社会发展的领导核心。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel P.Huntington)指出,“处于现代化之中的政治体系,其稳定取决于政党的力量,而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况”[14]。鉴于基层党组织在乡村治理中的特殊地位和作用,要厘清自身的职责权限,紧紧抓好“服务”这个核心,把党建工作与乡村振兴、维稳结合起来,密切党与人民群众的血肉联系。第三,村委会要实现从行政向自治的转变。村委会作为一级村民自治组织,要充分发挥其村民自治的“当家人”功能,真正做到听民意、聚民智、解民忧,聚焦于村民自治权限范围内的事务,提升村民认同度,同时还应重点关注对老弱病残等特殊人群的服务和保障,避免诱发冲突。最后,充分发挥社会组织在化解矛盾纠纷、引领文明乡风中的正能量。家族宗族、乡贤作为社会组织的一支重要力量,在遵守法律的前提下,从乡情亲情出发,运用民间的“土办法”来解决各类矛盾纠纷,积极引导群众理性维权、依法诉求,从源头上减少冲突的发生,有效维护乡村的和谐稳定。

  (二)主体冲突化解如何可能:现实实践的策略建构

  由上述所论可知,各主体由于受到现实中利益矛盾、立场之争、制度缺失等因素的影响,表现为现实中的外在冲突。针对不同主体之间的冲突,应结合具体情况,区别对待,有针对性地选择不同的化解方法和治理策略。

  1.乡镇政府与村委会冲突的化解

  首先,加强县以上各级政府对乡镇与村委会冲突的宏观调控,并将调控结果效果纳入绩效考核评价指标。按照“谁决策,谁负责”“谁主管、谁负责”的原则,明确落实到人,并对冲突化解行为全过程进行监控,防止化解形式空洞化、走过场。其次,通过法律与制度化的形式,明确与合理划分冲突化解主体的职责权限。现实中由于化解主体对自身的责任认知不明确,尤其是现行制度法律没有明确规定冲突化解的责任主体及其化解效果的评价机制,对于出现的矛盾冲突责任意识不强,甚至采取放任的态度,直接导致冲突的出现。因此,厘清冲突化解主体职责权限就成为问题的关键。各级政府应依据冲突的性质、特点及其发生、发展逻辑,制定和出台冲突化解的程序、步骤和标准,使之有章可循、有法可依。

  另外,要减少或预防此类冲突的产生,在明晰和规范双方职权的前提下,严格划分行政权与自治权的界限,明确乡镇政府对自治事务指导的具体事项,一方面,规范乡镇政府对村委会的指导权,使得这种指导建立在村委会的认同而非强制、命令上。另一方面,村委会要正确行使自治权,确保制度实施的程序化、透明化和公开化,避免执行简单化、主体单一化。

  2.村支部与村委会冲突的化解

  首先,需要双方围绕冲突积极寻求调解。所谓调解,是一种冲突化解的方式,是第三方自己或应冲突各方邀请而介入争端以帮助冲突各方达成协议。[15]笔者调研发现,调解是当前村委会和村支部冲突治理中最主要的化解方法。事实上,经过村民自治三十余年的发展、完善,已经形成了较为健全的调解机制,主要有:(1)双方自调解,如讨论、协商等;(2)组织参与调解,包括农村正式组织和非正式组织,正式组织如村委会、乡镇政府、政府相关部门、公安、检察、法院、信访等,非正式组织如农村社会中德高望重、品行端正、认同度较高的乡贤,如老党员、老干部、退休教师等,都可以作为村支部和村委会互动的调停者、纠偏者和裁定者;(3)行政性调解,如行政调解、行政仲裁、行政裁决等;(4)诉讼调解,如司法部门中的民事诉讼、行政诉讼等,这是农村矛盾冲突化解的最终途径,在实践中应用较少。正如笔者在青海省互助县某村沙厂老板利用村集体林业用地修路事件引发村支部与村委会的对峙和冲突⑧,经过以村干部、村民代表、老干部为代表的“双方自调节”,及其乡镇政府主要领导、派出所、林业局、法院、检察院为代表的“组织参与调解”,对于改善村支部与村委会的关系,维护乡村社会稳定发挥了重要作用。

  在治理现代化背景下,要杜绝村支部和村委会的冲突,关键要进一步调适、规范“党政”关系。一是厘清各自职责和功能,实现二者的分开化,村支部集中在村庄政治、思想、组织等方面的领导,村委会对具体自治事务负责。二是整合吸纳民意,调动村民积极参与乡村治理,实现二者关系的民主化。三是创新方式方法,实现二者关系的规范化,如制定村支部、村委会的权力清单,各司其职,增强大局意识、集体观念,建立相互信任、相互支持、相互沟通的共识机制,通过民主评议、投票和质询等方式,加强对村干部的监督等。

  3.村委会与社会组织冲突的化解

  由于受农村“熟人社会”的影响,主张依靠本地域宗教信仰、风俗习惯、村规民约或家族观念来解决、和解便成为解决这类冲突的基本方式。与其他化解方式相比较,虽然和解在稳定性和规范性上较差,但其是农村社会中应用最广、成本最低、最易于接受的化解方式。简单来说,和解就是通过对话、参与和协商来实现问题的解决。要求在实践中,首先,拓宽沟通渠道,加强彼此之间的对话与交流。戴维·博姆(David Bohm)认为,对话是“人们直接面对面接触的过程,通过这一过程,人们能够形成一种共同的意义,一种共同的思想或集体的智慧”[16]。具体包括倾听、问题的探寻、搁置争议、探求本质等程序步骤。可见,对话本质上就是冲突各方通过一定的制度平台进行协商互动,在沟通交流中求同存异、增进合作互信,进而实现冲突化解的过程。“通过交流可以增强村庄居民的情感,增强其对所在区域及成员的归属感与认同感。”[17]村委会应定期与家族宗族、乡贤组织座谈交流,共同探讨相互间存在的各种矛盾和冲突,了解其思想动态及其对乡村治理的意见建议,为家族宗族、乡贤反映问题、表达意愿、倾诉不满提供有效渠道。针对这一类型的冲突,一些乡村已经作出了积极的探索和实践,如搭建乡村冲突治理平台、制定冲突化解机制等。如湖北黄冈立足于本土文化和族长、乡贤为代表的群众力量,在村庄创建了“思想道德建设协会”,如开设“谈心室”、举办文化娱乐活动等方式,通过沟通交流,了解民意、发现矛盾,进而集中力量化解矛盾,把一些矛盾和纠纷解决在萌芽状态。与这一做法类似的还有随州创办的“农民讲坛”、襄樊“乡村夜话”、青岛“行风热线”等。

  此外,还要构建有效的利益协调与参与机制。因为只有通过利益协调实现利益的公平公正分配,才是避免这类冲突发生的根本之策。这需要从政府层面和村庄层面共同努力。政府层面如建立公平合理的分配制度和分配体系,遏制农村贫富差距的扩大;引导村民理性看待利益关系,正确表达利益诉求等。在村庄层面,提高村民的参与度来实现乡村内部利益关系的协调和平衡,如重要事项提交村民大会集体讨论决定等。

  综上所述,基于当前乡村社会建设与治理的实际状况,在现实中表现出的主体冲突并不仅仅局限于文中所谈到的三种类型的冲突,此外还有村委会与集体经济组织的冲突、农村党员角色冲突、邻里冲突等等。每种冲突也并非有其固定的化解方法,也不局限于文中涉及的几种,现实实践中往往是多种方法的综合运用。然而,不论是否承认,一个客观的事实是,伴随着乡村社会冲突的网络化与复杂化,无论是学术界还是实务界都存在着一个共识,那就是乡村社会冲突的治理需要通过政府、企业、社会组织、第三部门、公民等所有主体之间的协同与参与。唯其如此,乡村治理主体冲突才能够得以有效治理,进而为新时代乡村振兴提供重要支撑。

  注释:

  ①从行政管理思想史的发展脉络看,对政治权力提出“正式”和“非正式”划分标准作出重大贡献的首推德国政治学家马克斯·韦伯,其在对人类社会权威进行类型学探讨的基础上,着重分析了传统型和魅力型统治要素(非正式权力)和法理型统治要素(正式权力)。虽然没有直接使用这一术语,但是其研究标志着正式权力和非正式权力的二元划分。参阅:马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)[M].北京:商务印书馆,1997:238-252.

  ②笔者通过对山东、贵州、青海乡村的实证考察,根据是否需要向乡镇进行请示、事情性质的不同这一标准,“村财乡管”有两种不同的表现形式。第一种形式是在支出经费较大的一些事情上,如水渠的维修、路面的维护等,村委会要是办这一类事情,村干部必须提前向乡镇请示,同时拿出项目预算,然后乡镇研究决定。只有乡镇同意之后,才能进入实施阶段,否则乡镇不给予资金支持。这类事情结束之后,村干部汇总发票即可到乡镇进行报销。第二种形式是在涉及村委会日常运转需要支出的事项,如办公用品、宣传条幅、展板、村干部的补贴、党建活动等,这些支出虽然也是通过财政转移支付进行支出,但不需要向乡镇政府进行请示。这一类事项的支出平时汇总发票,集中到年终统一进行报销。办理报账支出时,必须先由村会计汇总签字,村委会主任、支部书记、村监督委员会成员签字,然后再经驻村干部、包片领导、分管副镇长签字,最后再由乡镇长审核。对于支出数额超过500元的需要由乡镇党委书记签字,然后才能到乡镇财务处进行报账。

  ③青海省互助县某村村主任麻某某因近几年对乡镇领导安排的工作消极应付,经常完不成工作,有的甚至不做,乡镇对此意见较大。乡政府决定村两委换届时另选他人。在村委会换届动员会上,该乡纪委书记代表乡镇党委通报了对上届村委会的意见,对麻某某提出了批评,并建议全体村民推选乡镇比较满意的村委成员刁某某为下届村主任候选人。后通过一村民了解到,刁某某与乡镇领导联系较多,但与村民的关系一般。在正式选举中,依旧是村民评价高、威信好的麻某某获得了较多的票数,而刁某某因票数较少没有当选(访谈记录:20170712LAH)。

  ④笔者对山东省青岛市黄岛区某村支部书记宋某某的访谈(访谈记录:20181001SSY)。

  ⑤笔者对青海省同仁县某村村干部尕某某的访谈(访谈记录:20170721GYS)。

  ⑥笔者对贵州省碧江区某村村干部黄某的访谈(访谈记录:20170903HM)。

  ⑦笔者对山东省宁阳县某村村民王某某的访谈(访谈记录:20181005WDF)。

  ⑧该村沙厂老板要求在村集体林子里修路以解决交通问题,这一想法得到村主任的认可,但支部书记以需要征求村民意见和林业局审批为由表示不同意。最后在村主任的默许下,马路开始动工。村民认为没有征求大家意见,村委会就擅自做主,自治权受到侵犯。村支部书记带领村民聚集到马路上,以自己的生命捍卫个人的权利。对峙中,现场的村干部、村民代表及其老村长、老党员进行商议,纷争较为激烈,互不相让。由于分歧较大,最后乡镇政府主要领导、派出所、林业局、法院、检察院等部门都到了现场,听取多方意见,最终调解成功(访谈记录:20170803YDS)。

  参考文献:

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  [7]卢福营.冲突与协调:乡村治理中的博弈[M].上海:上海交通大学出版社,2006:60.

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  [10]张玉堂.利益论:关于利益冲突与协调问题的研究[M].武汉:武汉大学出版社,2001:32.

  [11]徐勇.民主与治理:村民自治的伟大创造与深化探索[J].当代世界与社会主义,2018(4):31.

  [12]西摩·马丁·李普塞特.政治人:政治的社会基础[M].张绍宗,译.上海:上海人民出版社,1997:24.

  [13]原珂.中国特大社区冲突与治理研究[D].天津:南开大学博士学位论文,2016.

  [14]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等,译.上海:上海人民出版社,2008:361.

  [15]Douglas A.The Peaceful Settlement of Industrial and Intergroup Disputes[J].Journal of Conflict Resolution,1957(3):69-81.

  [16]戴维·博姆.论对话[M].北京:教育科学出版社,2004:19.

作者简介

姓名:高千 张英魁 工作单位:山东科技大学马克思主义学院;曲阜师范大学政治与公共管理学院

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